Economist Apr 29th 2017

1997年5月6日Gordon Brown剛接下英國財相時,宣布他會將設定利率的責任交給英格蘭銀行。英格蘭銀行則要負責達到由政府設定的通貨膨脹目標。

當時,此動作被稱為政治傑作。這讓新上台的工黨政府,對於增加經濟競爭力一事有了實質內容。長期借款成本大幅下滑、英鎊狂升。英格蘭銀行總裁Eddie George也很高興;但喜悅不是無上限的。幾個星期內,因為擔心央行權力過大,Gordon Brown剝奪了央行對銀行監管及公共債務管理的責任。

二十年過去,有些人擔心央行變得太強大。英格蘭銀行再度掌握銀行監管任務;歐洲央行也在金融風暴後,把歐元區銀行監管任務納入。2010年的多德-法蘭克法案(Dodd-Frank act),讓美國聯準會擁有確保金融穩定的權力。各國央行手上有更多工具,來應付額外的任務,但也出現了更多批評。英格蘭銀行因為對英國脫歐的評估報告大受抨擊;歐洲央行的量化寬鬆計畫,則被德國法院挑戰;美國國會的一項法案,則要求聯準會的決定必須受到監督;存款人又為了低利率而呻吟。

央行獨立性的影響力,跟二十年前一樣大。在影響到通膨前,利率就應該做出改變。政治人物總不願意先發制人;一間獨立的央行,較能立即做出反應,來阻止通貨膨脹 — 而這樣的信賴性,也讓央行可以在經濟衰退逼近時,降低利率。

但對央行的批評,也不應該被忽略。各國央行的歷史顯示,央行的權力可能是衰退、流動的。在聯準會成立前,美國的兩間中央銀行都曾倒閉過;詹森總統跟尼克森總統,也不介意欺壓聯準會主席來壓低利率。

此外,2008年的金融危機,讓各國央行做出充滿爭議的決定,部分理由也是因為許多政府無法、或不願意自行採取動作。央行正確地在有風險的情況下,將資源投注在紓困銀行上,讓信貸市場能繼續運作。為了對抗隨即而來的蕭條,各國央行採取了長期的接近零利率政策,以及諸如量化寬鬆的機制。但這種較新的貨幣政策,對每個人的影響不均,這個特點卻很顯著。量化寬鬆最可靠的效果之一,是會造成股價上升,而這對富有的人較有利。低利率對借款人來說值得慰藉,但會打擊到存款人。

這類的權衡,並不是完全新的東西。為了要快點達到通膨目標,而決定要犧牲多少工作機會的決定,是高度政治的。但有一些方法可以讓央行的權力受到限制,又不傷害對央行來說極為重要的自主性。

其一是追尋英國模式,也就是政府設定通膨目標,讓央行去努力。社會對於所謂「正確的」通貨膨脹率並沒有共識,也許有時候需要改變通膨目標。舉例來說,當需要很低的實質利率(real interest rates)時,設定較高的通膨目標就有道理。這是民選政治人物的決定。理想情況下,這個目標應該保持均衡;也就是說,不管是高於目標或低於目標的通膨率,都不應該出現。否則,希望出現低通膨的通膨設定者,就可以開綠燈去完成自己的偏好。

難補央行恨
The old lady sings the blues

要維護央行獨立的正當性,也取決於央行自己的作為。設定利率一事,不可能完全地中立,也不太可能讓央行完全處於政治之外。但有智慧的央行,會僅對自己權責範圍內的事務做公開評論。點出寬鬆的財政立場,隱含著會有更高的利率,這樣是可以的;但如果央行直接去批評或背書一項特殊的稅賦計畫、支出政策,這樣也不知道能獲得些甚麼。對更廣泛的政策發言,比如說英格蘭銀行的Mark Carney對氣候變遷、印度儲備銀行Raghuram Rajan對宗教寬容的意見,都很可能激怒政治人物,浪費了本應花在本業上的影響力。

中央銀行自主性的好處,遠遠高出成本,正如1997年事件所示。政治人物與銀行家間的摩擦,不可能簡單地去除。要遠離批評,各國央行必須對被賦予的權力負責,並在行動上嚴保紀律。

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